山东法院判例：涉及“合村并居”行政案件的合法性审查
☑ 裁判要点
人民法院审理涉及合村并居的行政案件，应当以事实为根据，以法律为准绳，从实际出发，尊重历史，面对现实。长期以来，自然村数量多、规模小、分布乱，严重影响着城镇化进程和社会主义新农村建设，为优化农村治理结构，改善农民生活环境，更好的集约土地发展农业，山东省诸多地区开展了合村并居的综合性改革举措，将若干临近的自然村或建制村统筹整合为较大的建制村，并逐步建立农村社区。合村并居，关系到历史沿革、风俗习惯、地缘关系、自然条件等因素，涉及生产结构、空间布局、管理体制的调整和重组，既敏感又复杂，主要通过村民自治、政府指导、政策规定予以支持和规制。根据《中华人民共和国土地管理法》第十条等的规定，合村并居并不当然意味着原村庄农民集体所有的土地权属发生改变，结合政策规定和现实需要来看，合村后，在农民集体所有的土地经依法重新登记造册、核发证书、确认所有权以前，原村庄包括农民集体所有土地在内的村级资产通常不变。
合村后确实发生村级资产承继的，新建制村依法应当概括的承继原自然村或建制村的权利义务，包括但不限于救济权，且不得超出。如果原自然村或建制村的诉权在起诉期限、起诉方式等方面不符合法定起诉条件，那么新建制村同样应当承继该诉权的瑕疵。
☑ 裁判文书
山东省临沂市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2019）鲁13行终102号
上诉人（一审原告）临沭县临沭街道办事处山西村村民委员会，住所地临沭县王山头村。
法定代表人凌思省，主任。
被上诉人（一审被告）临沭县人民政府，住所地临沭县沭新东街9号。
法定代表人张雷，县长。
一审第三人吴广山，男，1944年11月28日出生，汉族，住临沭县。
一审第三人袁清举，女，1943年7月1日出生，汉族，住址同上。
上诉人临沭县临沭街道办事处山西村村民委员会因诉临沭县人民政府房屋行政登记一案，不服临沭县人民法院（2018）鲁1329行初66号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院查明，2002年1月29日，临沭镇王山头村与王怀亮签订了承包土地合同，承包期限自2002年8月1日至2022年8月1日，该承包土地东至打谷场，西至板阿路，南至生产路，北至板阿路西绪池墙后边为点，共3.1亩。2009年10月1日，临沭镇山西村（原王山头村）与王怀亮签订了土地使用权出让合同，承包期限自2009年10月1日至2059年10月1日。同时，该合同约定“2012年1月29日签订的合同作废”，其中，“2012年”系笔误，应为“2002年”。2007年，临沭县人民政府为该承包土地颁发了土地使用证，编号为沭集用（2007）第0118号，土地使用权人为兴玉柳编厂，土地所有权人为××镇××村，土地用途为工业用地。王怀亮在该土地上建设房屋，且临沭县人民政府为王怀亮颁发了房产证，编号为沭房管字第0300663号。2013年1月7日，王怀亮及其妻韩玉英与第三人吴广山、袁清举签订房地产买卖契约，将涉案土地使用权及该地上的房屋、附属物品转让给第三人，并进行了房屋转移登记。另外，原王山头村与凌山头村、东朱车村、西朱车村合并为临沭街道山西村。山西村诉王怀亮农村土地承包合同纠纷一案，临沭街道山西村作为原告，要求解除与王怀亮在2002年1月29日签订的土地承包合同，并要求王怀亮支付拖欠的土地承包费及滞纳金25993.5元。临沭县人民法院作出（2017）鲁1329民初2118号民事裁定，认定王山头村应为涉案土地的实际发包方，其与王怀亮存在承包合同关系，有权依双方合同主张权利，临沭街道山西村作为原告提起诉讼不适格，裁定驳回临沭街道山西村的起诉。临沭街道山西村没有上诉，该判决已经生效。
一审法院认为，涉案房屋所在土地原属王山头村所有，根据各原行政村“五不变”政策，即“土地不变、债权债务不变、村干部待遇不变、计划生育管理不变等”，王山头村与凌山头村、东朱车村、西朱车村合并后，涉案土地应继续为原王山头村（现王山头村民小组）所有。该涉案土地系2002年1月29日王山头村与王怀亮签订的承包土地合同中的土地，且在（2017）鲁1329民初2118号民事裁定中，认定临沭街道山西村作为诉讼主体主张权利不适格，裁定驳回起诉。2009年10月1日，临沭镇山西村（原王山头村）与王怀亮签订土地使用权出让合同，约定“2002年1月29日签订的合同作废”。该合同中也明确注明土地出让方为“原王山头村”。因王山头村民小组无公章，该合同盖有临沭镇山西村（现临沭街道山西村）的公章，并不影响王山头村民小组作为涉案土地实体意义上的所有权人。在王山头村与××山头村、××、××村合并村后，四个村的土地、债权债务仍各自独立。故四个村在合并后，应属《中华人民共和国村民委员会组织法》及《中华人民共和国农村土地承包法》规定的村民小组。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条第三款规定：“属于村民小组的集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理，由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定，所作决定及实施情况应当及时向本村民小组的村民公布。”《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权。国家所有依法由农民集体使用的农村土地，由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包。”故本案中，王山头村民小组应为涉案土地的所有权人，临沭街道山西村与涉案土地没有直接利害关系，其作为原告提起诉讼主体不适格，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，裁定驳回原告的起诉。
上诉人临沭县临沭街道办事处山西村村民委员会不服一审法院裁定上诉称，一审法院认定事实错误，“五不变”政策没有明文规定，认定王山头村为村民小组及涉案地块的所有权人缺乏事实根据和法律依据。请求：1、撤销临沭县人民法院（2018）鲁1329行初66号行政裁定，改判支持上诉人的一审诉讼请求；2、一、二审诉讼费用由被上诉人负担。
被上诉人临沭县人民政府辩称，被诉行政行为事实清楚，证据确凿充分，程序正当合法。上诉人不具有提起行政诉讼的原告主体资格，且已超过法定起诉期限。一审法院认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉。
一审第三人吴广山、袁清举未提交书面答辩意见。
各方当事人在一审中提交的证据和依据已随案移送本院，上述证据在一审庭审中已经质证。本院经审理查明的事实与一审法院裁定认定的主要事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案涉及的争议焦点是上诉人提起的行政诉讼是否符合法定起诉条件。
人民法院审理房屋、土地登记类行政案件，应当以事实为根据，以法律为准绳，从实际出发，尊重历史，面对现实。长期以来，自然村数量多、规模小、分布乱，严重影响着城镇化进程和社会主义新农村建设，为优化农村治理结构，改善农民生活环境，更好的集约土地发展农业，山东省诸多地区开展了合村并居的综合性改革举措，将若干临近的自然村或建制村统筹整合为较大的建制村，并逐步建立农村社区。合村并居，关系到历史沿革、风俗习惯、地缘关系、自然条件等因素，涉及生产结构、空间布局、管理体制的调整和重组，既敏感又复杂，主要通过村民自治、政府指导、政策规定予以支持和规制。根据《中华人民共和国土地管理法》第十条等的规定，合村并居并不当然意味着原村庄农民集体所有的土地权属发生改变，结合政策规定和现实需要来看，合村后，在农民集体所有的土地经依法重新登记造册、核发证书、确认所有权以前，原村庄包括农民集体所有土地在内的村级资产通常不变。本案中，上诉人作为合村后的新建制村，主张对涉案地块的所有权，但并未提供集体土地所有权证等相关证据材料，依法应当承担举证不能的不利后果。因此，上诉人不具有提起本案行政诉讼的原告主体资格。
此外，需要特别说明的是，合村后确实发生村级资产承继的，新建制村依法应当概括的承继原自然村或建制村的权利义务，包括但不限于救济权，且不得超出。如果原自然村或建制村的诉权在起诉期限、起诉方式等方面不符合法定起诉条件，那么新建制村同样应当承继该诉权的瑕疵。就本案而言，上诉人未就在先房屋初始登记行为提起行政诉讼，径行对后续房屋转移登记行为提起行政诉讼，该起诉方式明显不符合法律规定，诚然上诉人或可重新选择合乎法律规定的起诉方式，但无法回避起诉在先房屋初始登记行为所面临的起诉期限的瑕疵问题。
综上，上诉人提起的行政诉讼不符合法定起诉条件，应驳回起诉。一审法院裁定结果正确，应予维持。上诉人的上诉请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 孙诚霞
审判员 王茂峰
审判员 鹿文麒
二〇一九年六月十日
书记员 吴召艳
本文转载自：鲁法行谈
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